Multă lume și-a făcut o idee cu privire la ce înseamnă procesul legislativ în România. Ce este de multe ori lăsat la urmă, sau neînțeles, este tehnica legislativă, conceptul care definește felul în care setează normele pentru elaborarea, scrierea și sistematizarea actelor normative emise de Guvern și de Parlament. În acest ghid, ne vom uita la ordonanțe ca acte ale Guvernului, și la impactul lor atunci când vine vorba de politici publice și legiferare.

Ce sunt ordonanțele?

Conform normelor de tehnică legislativă, ordonanțele sunt acte normative care suplimentează funcția legislativă a Parlamentului. Camera Deputaților și Senatul pot intra  în vacanță parlamentară, conform articolul 66 din Constituție, acoperind perioada dintre cele două sesiuni ordinare, una din februarie în iunie și alta din septembrie în decembrie. Pentru perioadele când Parlamentul nu creează politici publice, conform articolului 115 din Constituției, poate fi adoptată o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanțe în domenii care nu fac obiectul legilor organice. Aceasta stabilește domeniul și data până la care se pot emite ordonanțe. Noi le mai spunem acestor acte normative și ordonanțe simple.

De exemplu, în 2019, Ministerul Finanțelor Publice a emis, în timpul vacanței parlamentare, un pachet de ordonanțe simple care nu au fost adoptate de către Guvern în timp util. O dată cu destituirea Guvernului Dăncilă și cu terminarea vacanței parlamentare, Eugen Teodorovici, în calitatea sa de senator, a preluat ordonanțele simple și le-a transformat în propuneri legislative.

Pe lângă ordonanțe simple, se pot emite și ordonanțe de urgență, acele acte normative care sunt aprobate doar numai în situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, Guvernul având obligația de a motiva urgența în cuprinsul notei de fundamentare.

Cum sunt folosite ordonanțele?

Așa cum am menționat și în ghidul privind tehnica legislativă, ambele tipuri de ordonanțe sunt folosite pentru a suplini activitatea Parlamentului și de a gestiona mai bine administrarea țării și pentru a asigura fluxul de politici publice. Pentru a întâmpina nevoie de a adresa situații ad-hoc, actul de guvernare implică, uneori, și ordonanțe de urgență, cu motivarea, în mod obligatoriu a urgenței. Nu sunt un instrument de guvernare în condiții normale.

De ce sunt folositoare/dăunătoare în ceea ce ține de politici publice?

Pentru a înțelege mai bine cum sunt folosite ordonanțele de urgență (OUG), putem să ne uităm la un exemplu din Februarie, când, cabinetul Orban a apelat la OUG-uri pentru a adopta o serie largă de măsuri importante. Actele adoptate de Guvern în aceea perioadă au consecințe serioase și de lungă durată în domenii precum sănătate și educație.

Mai exact, la data de 4 februarie 2020, guvernul a adoptat 25 de Ordonanțe de Urgență (OUG), cu o zi înaintea unei moțiuni de cenzură, în urma căreia cabinetul Orban a fost destituit. Deoarece un OUG are efecte de când este publicat în Monitorul Oficial și trimis la Parlament pentru dezbatere, un astfel de gest poate fi interpretat ca o sustragere de la controlul Parlamentar și, implicit, al cetățenilor. Altfel spus, ordonanțele de urgență evită parcursul normal al legilor. Chiar dacă pot fi amendate de către parlamentari, în urma unui proiect de aprobare sau respingere a OUG-ului, acesta este un proces anevoios care durează, de regulă mai mult de o lună. Astfel, acest tip de abordare duce, inițial sau în lipsa amendamentelor comisiilor și a plenului camerelor parlamentare, la o calitate mai scăzută a legislației.

Așa cum am descris și în ghidul anterior, o ordonanță de urgență nu trebuie să treacă prin la fel de multe etape de dezbatere și de avizare, înafara avizării de către Consiliul Legislativ, o etapă obligatorie pentru orice fel de politici publice. În cazul celor 25 de ordonanțe adoptate de Guvernul Orban, doar 2 au avut avizul Consiliului Legislativ la momentul adoptării. Chiar dacă urgența este motivată într-un mod serios, este posibil ca guvernul să nu intre în același nivel de detaliu ca un proiect de lege. Un foarte bun exemplu este evoluția taxei clawback, care a fost reglementată exclusiv prin ordonanțe de urgență. În mod inițial, taxa a fost implementată fără norme de aplicare, lucru care a fost revizuit prin numeroase politici publice subsecvente. De cele mai multe ori, proiectele de ordonanță rămân „la sertarul” comisiilor parlamentare, unde pot aștepta modificările oportune. În cazul taxei clawback, cea mai recentă metodă de calcul a fost introdusă printr-un proiect de aprobare a unei OUG pentru revizuirea bugetului trimestrial aprobat pentru medicamente compensate, amendamentele fiind negociate trans-partinic, de către PNL și PSD.

În concluzie, politicile publice în România trebuie să reflecte un balans între oportunitate, calitate și viteză de reacție. Ordonanțele de urgență trebuie considerate un compromis, o unealtă care trebuie folosită ocazional,  care, altfel, riscă să ducă în derizoriu încrederea în instituția parlamentului și în calitatea actului de guvernare.