Cu toții știm că principala funcție a Guvernului este de putere executivă. Cu alte cuvinte, rolul Guvernului este de a pune în aplicare legile emise de Parlament, puterea legislativă. Cu toate acestea, în sistemul legislativ din România, Guvernul are și putere de legiferare, supusă de asemenea normelor privind tehnica legislativă.

Ce fel de acte poate emite Guvernul?

La capitolul legislație, Guvernul poate elabora Proiecte de legi, Ordonanțe și Ordonanțe de Urgență. Guvernul poate elabora proiecte de legi pe tot parcursul anului atunci când consideră că este necesar. Potrivit normelor de tehnică legislativă, după adoptarea în ședința de Guvern, proiectele de legi sunt trimise Parlamentului pentru aprobare. Aceste proiecte vor fi dezbătute de ambele camere, apoi vor fi adoptate, promulgate și publicate în Monitorul Oficial.

În ceea ce privește ordonanțele și ordonanțele de urgență, însă, situația este puțin diferită. Guvernul poate emite astfel de acte normative numai în baza unei legi de abilitare adoptată de Parlament. Practic, Parlamentul dă voie Guvernului să legifereze prin ordonanțe și stabilește chiar și o serie de domenii în care Guvernul poate emite aceste ordonanțe. În cazul ordonanțelor de urgență, normele de tehnică legislativă ne arată că executivul trebuie să redacteze un document prin care sa justifice caracterul urgent al măsurilor propuse. Din punct de vedere al procedurii legislative, aceste ordonanțe vor fi și ele supuse spre adoptare parlamentului care le va dezbate și pot aduce modificări documentelor.

Guvernul mai are la dispoziția sa o serie de acte normative pe care le poate adopta. Hotărârile de Guvern (acte care stabilesc cum se vor pune legile în aplicare), Ordinele (acte emise de administrație publică centrală și care se emit în baza legilor și pentru punerea lor în aplicare), norme (norme pentru aplicarea legilor), memorandumuri (documente diplomatice de expunere a unor înrelegeri care nu se publică în Monitorul Oficial), puncte de vedere (documente ce conțin opinia Guvernului cu privire la anumite acte normative), informări și note (documente informative).

Este important de reținut că, în cazul în care mandatul unui Guvern înceteaza, acesta poate emite exclusiv doar acte cu caracter individual necesare pentru adminsitrație publică. Cu alte cuvinte, în această perioadă, până la instalarea noului Guvern, oficialii de la Palatul Victoria nu pot emite ordonanțe, fie ele simple sau de urgență și nici proiecte de legi.

Cadrul juridic privind tehnica legislativă

Conceptele cheie care definesc tehnica legislativă sunt cuprinse în Legea 24/2000, anume sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislaţiei, precum şi conţinutul şi forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ. Așa cum am menționat mai sus, Legea 24/2000 stabilește normele de tehnică legislativă, definind părțile constitutive ale actului normativ, structura, forma şi modul de sistematizare a conţinutului acestuia, procedeele tehnice privind modificarea, completarea, abrogarea, publicarea şi republicarea actelor normative, precum şi limbajul şi stilul actului normativ.

Construcția instituțiilor cu rol de legiferare

Parlamentul României este bicameral, fiind împărțit în Senat și Camera Deputaților. Parlamentari membrii ai oricărei camere au dreptul la inițiativă legislativă și pot propune acte normative. Membrii parlamentului sunt împărțiți în grupuri parlamentare, în funcție de apartenența la partidele politice, și în circumscripții electorale, în funcție de zona geografică în care au fost aleși.

În cadrul aparatului Guvernamental, tehnica legislativă afectează proiectele de acte normative ale următoarele autorități publice:

  1. ministerele și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, aflate în subordinea Guvernului, precum și autoritățile administrative autonome;
  2. organele de specialitate ale administrației publice centrale aflate în subordinea sau în coordonarea ministerelor, prin ministerele în a căror subordine sau coordonare se află;
  3. prefecții, consiliile județene, Consiliul General al Municipiului București, potrivit legii, prin Ministerul Afacerilor Interne.

Secretariatul General al Guvernului are rolul de a monitoriza și evalua aplicarea de către autoritățile publice a prevederilor privind tehnica legislativă și accesul public la informații.

Adoptarea actelor normative în Guvern

La nivel de Guvern, parcursul legislativ al documentelor de politici publice și al proiectelor de acte normative este structurat în următoarele etape:

  1. Inițiatorul redactează un proiect de act normativ , respectând normele de tehnică legislativă, pe care îl supune procesului de avizare interministerială și celui de consultare publică
  2. Secretarii generali ai ministerelor se reunesc într-o ședință pregătitoare ședinței de Guvern pentru a se asigura că actele normative ce urmează a fi incluse pe ordinea de zi sunt în conformitate cu prevederile legii. Agenda de lucru a Guvernului este elaborate și aprobată de prim-ministru.
  3. Ședința Guvernului care marchează încheierea procesului decizional prin adoptarea sau respingerea proiectelor de acte normative incluse pe ordinea de zi

Toate actele Guvernului sunt adoptate în prezența majorității membrilor săi. Hotărârile și ordonanțele se adoptă prin acordul membrilor Guvernului. Dacă nu se realizează consensul, hotărăște prim-ministrul. Actele sunt semnate de prim-ministru, și contrasemnate de miniștrii care au obligația punerii lor în executare și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Nepublicarea în acest „repertoriu legislativ” atrage inexistența actului adoptat.

După ce sunt adoptate de Guvern proiectele de lege/ordonanțele sunt trimise Senatului pentru aprobare. Putem să ne informăm cu privire la prioritățile Guvernului. În acest sens, fiecare Guvern elaborează o strategie legislativă, publicată, de obicei, în primul trimestru al anului curent.

Avizarea interministerială

Parte din tehnica legislativă este, conform art. 8 alin (1) din Legea 24/2000, în faza de elaborare a proiectelor de acte normative, solicitarea de către inițiator a avizelor autorităților interesate în aplicarea acestora, în funcție de obiectul reglementării. Avizele pot fi favorabile, caz în care proiectul de act normativ poate trece la următoarea etapă prevăzută de tehnica legislativă; sau nefavorabile, caz în care inițiatorul trebuie să integreze o serie de modificări în proiectul de act normativ.

Avizul Consiliului Economic și Social și al Consiliului Legislativ

Normele de tehnică legislativă sunt foarte clare cu privire la atribuțile celor două consilii:

Consiliul Economic şi Social este un organism consultativ al Parlamentului și al Guvernului României în domeniile de specialitate stabilite prin legea 248/2013. Acesta este consultat obligatoriu asupra proiectelor de acte normative inițiate de Guvern sau a propunerilor legislative ale deputaților ori senatorilor. Rezultatul acestei consultări se concretizează în avize la proiectele de acte normative, în urma dezbaterilor din comisiile de specialitate. Consiliul Economic și Social are obligația de a analiza proiectele de acte normative primite și de a transmite avizul său în termen de maximum 10 zile lucrătoare de la primirea solicitării. Plenul Consiliului Economic și Social se întrunește săptămânal sau ori de câte ori este nevoie, la convocarea președintelui.

Consiliului Legislativ este un organism al Parlamentului și al Guvernului României care este consultat obligatoriu în cazul proiectelor de legi, al propunerilor legislative, ordonanțelor și al proiectelor de hotărâri cu caracter normativ. Conform normelor de tehnică legislativă din legea 24/2000, aceste proiecte de acte normative sunt supuse avizării Consiliului Legislativ după încheierea procedurii de avizare interministerială.

Conform art. 9 din legea 24/2000, avizele celor două consilii se formulează și se transmit în scris, ele putând fi favorabile, favorabile cu amendamente sau nefavorabile. Avizele sunt de specialitate și au caracter consultativ. Neacceptarea de către inițiator a observațiilor incluse în cadrul avizelor formulate trebuie motivată în scris, conform normelor prevăzute de tehnica legislativă.

Dezbaterile publice

Chiar dacă nu este o componentă directă a conceptului de tehnică legislativă, dezbaterile publice sunt esențiale pentru a asigura contributivitatea cetățeanului și a mediului de afaceri. Legea 52/2003, stabilește regulile procedurale aplicabile pentru asigurarea transparenței decizionale în cadrul autorităților administrației publice centrale și locale și al altor instituții care utilizează resurse financiare publice. Astfel, prin art. (3), lit. e) se stabilește obligația de transparență, adică obligația autorităților administrației publice de a informa și de a supune dezbaterii publice proiectele de acte normative.

Anunțul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ va fi adus la cunoștința publicului cu cel puțin 30 de zile lucrătoare înainte de supunerea spre avizare a acelui proiect. De asemenea, inițiatorul va stabili o perioadă de cel puțin 10 zile calendaristice pentru a primi în scris propuneri sau sugestii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice.

Cine poate emite aceste acte?

În cadrul aparatului Guvernamental, normele de tehnică legislativă din Codul Administrativ ne spun ce instituții pot emite acte normative.

Ministerele pot emite toate categoriile de acte normative menționate anterior.

Organele de specialitate autonome cât și cele aflate în subordinea Ministerelor pot emite doar ordine. Pentru a emite hotărâri, ordonanțe sau proiecte de legi, autoritățile trebuie sa prezinte proiectele unui Minister care să își asume susținerea acestuia în ședința de Guvern.

Consiile locale, consiliile județene precum și prefecții pot emite doar o serie de acte care au efect la nivel local, dacă acestea sunt aprobate de consiliile locale.

Procedura de adoptare a actelor normative de către Guvern

Actele ce stabilesc normele de tehnică legislativă ne arată care sunt pașii pentru adoptarea unui proiect de act normativ de către Guvern.

  1. Inițiatorul redactează un proiect de act normativ pe care îl supune procesului de avizare interministerială și celui de consultare publică. În procesul de avizare interminsiterială, celelalte ministere emit avize pentru proiectul de act normativ. Aceste avize pot fi favorabile, favorabile cu amendamente, sau nefavorabile. În procesul de consultare publică, cetățenii și reprezentanți ai mediului de afaceri care sunt interesați de proiect își pot exprima opiniile cu privire la proiectele de acte normative.
  2. După ce proiectul de act normativ a obținut toate avizele necesare, acesta este pus pe agenda ședinței pregătitoare ședinței de Guvern. La această ședință participă secretarii generali ai minsterelor care discută proiectele aflate pe ordinea de zi. În cadrul ședinței pregătitoare se redactează și ordinea de zi a ședinței de Guvern care va fi aprobată de Prim-Ministru.
  3. Miniștrii se reunesc la ședința de Guvern unde discută și decid asupra proiectelor de acte normative aflate pe ordinea de zi. În cadrul ședințelor de Guvern se poate decide adoptarea actelor normative, retrimiterea acestora la ministere pentru a fi modificate sau respingerea actelor normative.

În urma adoptării actelor normative în ședința de Guvern acestea vor fi, după caz, fie publicate în Monitorul Oficial, fie trimise Parlamentului pentru adoptare.

Legile și ordonanțele emise de Guvern în baza legii de abilitare vor intra în vigoare la 3 zile după ce au fost publicate în Monitorul Oficial, sau la data care este prevăzută în textul lor.

Ordonanțele de Urgență intră în vigoare la data publicării în Monitrul Oficial doar dacă ele au fost deja trimise către Parlament.

Celelalte acte normative adoptate de Guvern intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial, dacă în textul lor nu se precizează o altă dată.