Introducere

Atunci când vine vorba de politici publice în România, acestea trec printr-un flux complex, de la adoptare până la publicarea lor în Monitorul Oficial. În acest articol, vom trece prin toți pașii pe care un proiect de act normativ îi face, indiferent de cine este inițiatorul, cu scopul de a crea o imagine clară asupra traseului legislativ în România.

Funcția legislativă 

Puterea legislativă în România este asigurată de Parlament. Conform Constituției, Parlamentul are putere de a emite legi prin propuneri legislative inițiate de parlamentari, inițiative cetățenești și proiecte de legi de aprobare a ordonanțelor Guvernului.

Pe lângă Parlament, Guvernul beneficiază și el de putere legislativă, dar inițiativele sale sunt întotdeauna supuse votului parlamentar. Membrii Guvernului pot propune proiecte de lege, în vederea exercitării dreptului de inițiativă legislativă al acestuia. Metodologia de elaborare și înaintare la Guvern a acestor proiecte de acte normative se aprobă prin hotărâre a Guvernului, în temeiul legii. Conform art. 37 din Codul Administrativ, Guvernul poate adopta hotărâri, ordonanțe și proiecte de legi. Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor. Ordonanțele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare, în condițiile art. 115 alin. (1) (3) din Constituție. În situații extraordinare se adoptă ordonanțe de urgență, în condițiile art. 115 alin. (4) (6) din Constituție. Mai mult decât atât, organele administrative pot adopta ordine interne care sunt puse în aplicare fără a fi publicate în Monitorul Oficial. Printre alte acte care pot fi adoptate de guvern se află: rapoarte, note, note-mandat, puncte de vedere (pentru inițiative parlamentare), memorandumuri, informări și alte documente, în funcție de necesități și de solicitări.

În cazul încetării mandatului său, până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern, Guvernul continuă să emită numai actele cu caracter individual sau normativ, necesare pentru administrarea treburilor publice, fără a promova politici publice noi. În această perioadă, Guvernul nu poate să emită ordonanțe sau ordonanțe de urgență și nu poate iniția proiecte de lege.

Cadrul juridic privind tehnica legislativă 

Cadrul juridic privind tehnica legislativă este asigurat de Legea 24/2000 care asigură sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislaţiei, precum şi conţinutul şi forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ. Legea 24/2000 stabilește normele de tehnică legislativă, definind părțile constitutive ale actului normativ, structura, forma şi modul de sistematizare a conţinutului acestuia, procedeele tehnice privind modificarea, completarea, abrogarea, publicarea şi republicarea actelor normative, precum şi limbajul şi stilul actului normativ.

Construcția instituțiilor cu rol de legiferare 

Parlamentul României este bicameral, fiind împărțit în Senat și Camera Deputaților. Parlamentari membrii ai oricărei camere au dreptul la inițiativă legislativă și pot propune acte normative. Membrii parlamentului sunt împărțiți în grupuri parlamentare în funcție de apartenența la partidele politice și în circumscripții electorale în funcție de zona geografică în care au fost aleși.

În cadrul aparatului Guvernamental, au dreptul să inițieze proiecte de documente de politici publice și proiecte de acte următoarele autorități publice:

  1. ministerele și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, aflate în subordinea Guvernului, precum și autoritățile administrative autonome;
  2. organele de specialitate ale administrației publice centrale aflate în subordinea sau în coordonarea ministerelor, prin ministerele în a căror subordine sau coordonare se află;
  3. prefecții, consiliile județene, Consiliul General al Municipiului București, potrivit legii, prin Ministerul Afacerilor Interne.

Secretariatul General al Guvernului are rolul de a monitoriza și evalua aplicarea de către autoritățile publice a prevederilor privind tehnica legislativă și accesul public la informații.

Adoptarea actelor normative în Guvern 

La nivel de Guvern, parcursul legislativ al documentelor de politici publice și al proiectelor de acte normative este structurat în următoarele etape:

  1. Inițiatorul redactează un proiect de act normativ sau de politică publică pe care îl supune procesului de avizare interministerială și celui de consultare publică
  2. Secretarii generali ai ministerelor se reunesc într-o ședință pregătitoare ședinței de Guvern pentru a se asigura că actele normative ce urmează a fi incluse pe ordinea de zi sunt în conformitate cu prevederile legii. Agenda de lucru a Guvernului este elaborate și aprobată de prim-ministru.
  3. Ședința Guvernului care marchează încheierea procesului decizional prin adoptarea sau respingerea proiectelor de acte normative incluse pe ordinea de zi

Toate actele Guvernului sunt adoptate în prezența majorității membrilor săi. Hotărârile și ordonanțele se adoptă prin consens. Dacă nu se realizează consensul, hotărăște prim-ministrul. Actele sunt semnate de prim-ministru, și contrasemnate de miniștrii care au obligația punerii lor în executare și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Nepublicarea atrage inexistența hotărârii sau a ordonanței.

După ce sunt adoptate de Guvern proiectele de lege sunt trimise Senatului pentru aprobare. În acest sens, fiecare Guvern elaborează o strategie legislativă, publicată, de obicei, în primul trimestru al anului curent.

Avizarea interministerială

Conform art. 8 alin (1) din Legea 24/2000, în cazurile prevăzute de lege, în faza de elaborare a proiectelor de acte normative inițiatorul trebuie să solicite avizul autorităților interesate în aplicarea acestora, în funcție de obiectul reglementării. Avizele pot fi favorabile, caz în care proiectul de act normativ poate trece la următoarea etapă; sau nefavorabile, caz în care inițiatorul trebuie să integreze o serie de modificări în proiectul de act normativ.

Avizul Consiliului Economic și Social și al Consiliului Legislativ 

Consiliul Economic şi Social este organism consultativ al Parlamentului și al Guvernului României în domeniile de specialitate stabilite prin prezenta lege. Conform Legii 248/2013, art. 2, Consiliul Economic și Social este consultat obligatoriu asupra proiectelor de acte normative inițiate de Guvern sau a propunerilor legislative ale deputaților ori senatorilor. Rezultatul acestei consultări se concretizează în avize la proiectele de acte normative, în urma dezbaterilor din comisiile de specialitate. În îndeplinirea atribuțiilor prevăzute, Consiliul Economic și Social are obligația de a analiza proiectele de acte normative primite și de a transmite avizul său în termen de maximum 10 zile lucrătoare de la primirea solicitării. Plenul Consiliului Economic și Social se întrunește săptămânal sau ori de câte ori este nevoie, la convocarea președintelui.

Consiliului Legislativ este un organism al Parlamentului și al Guvernului României care este consultat obligatoriu în cazul proiectelor de legi, al propunerilor legislative, ordonanțelor și al proiectelor de hotărâri cu caracter normativ. Conform art. 8, alin (2) din legea 24/2000, aceste proiecte de acte normative sunt supuse avizării Consiliului Legislativ după încheierea procedurii de avizare.

Conform art. 9 din legea 24/2000, avizele celor două consilii se formulează și se transmit în scris, ele putând fi favorabile, favorabile cu amendamente sau nefavorabile pentru politicile publice. Avizele sunt de specialitate și au caracter consultativ. Neacceptarea de către inițiator a observațiilor incluse în cadrul avizelor formulate trebuie motivată în scris.

Dezbaterile publice 

Legea 52/2003, stabilește regulile procedurale aplicabile pentru asigurarea transparenței decizionale în cadrul autorităților administrației publice centrale și locale și al altor instituții care utilizează resurse financiare publice. Astfel, prin art. (3), lit. e) se stabilește obligația de transparență, adică obligația autorităților administrației publice de a informa și de a supune dezbaterii publice proiectele de acte normative.

Anunțul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ va fi adus la cunoștința publicului cu cel puțin 30 de zile lucrătoare înainte de supunerea spre avizare a acelui proiect. De asemenea, inițiatorul va stabili o perioadă de cel puțin 10 zile calendaristice pentru a primi în scris propuneri sau sugestii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice.

Fluxul legislativ în Parlament

În ceea ce privește Parlamentul, lucrurile sunt similare la Camera Deputaților și Senat. Regulamentul Senatului prevede un termen de 45 pentru proiecte de lege și propuneri legislative. În cazul actelor normative cu o complexitate deosebită, termenul se poate prelungi cu 15 zile. Atunci când este vorba de ordonanțe de urgență, termenul este de doar 30 de zile. Din 2019, conform articolului 119, acestea sunt zile calendaristice.

Înregistrarea inițiativelor legislative

La Parlament, actele normative pentru politici publice sunt înregistrate de Biroul Permanent. Responsabilitatea este de asemenea a Biroului Permanent de a trimite proiectele de lege și propunerile legislative către comisiile permanente (art. 96). De asemenea, Biroul Permanent trimite, după caz, către Consiliul Economic și Social, Consiliul Legislativ, sau către Guvern pentru emiterea unui punct de vedere.

Avizele necesare

Pentru a fi discutat în plen, un proiect de politici publice are nevoie de emiterea unui raport de către comisia permanentă de specialitate.

Art. 61  al Regulamentului Camerei Deputaților specifică faptul că Biroul Permanent ”trimite spre examinare și în vederea elaborării rapoartelor, proiectele de legi, propunerile legislative, comisiei permanente sesizate în fond, în competența căreia intră materia reglementată prin proiectul sau propunerea respectivă.  Acesta poate sesiza și alte comisii pentru a-și da avizul cu privire la lucrarea respectivă”. Dacă Camera Deputaților e prima Cameră sesizată, termenele pentru depunerea raportului nu pot fi mai mici de 10 zile sau mai mari de 15 zile, iar dacă CDEp e camera decizională, termenele nu pot fi, de regulă, mai mici de 14 zile sau mai mari de 60 de zile, conform articolului 68.

Pasul fundamental aici este emiterea raportului -de emiterea raportului depinde dezbaterea unei inițiative în plen (fie că vorbim de Camera Deputaților fie că vorbim de Senat).

Dezbaterea în comisiile parlamentare

Dezbaterea în comisiile permanente începe prin înregistrarea proiectului de act normativ la Biroul Permanent, care transmite proiectul către comisiile permanente pentru examinarea în fond și pentru avizare. După primirea propunerilor de politică publică, parlamentarii, grupurile parlamentare sau Guvernul pot formula amendamente pe care le motivează în scris, aceste amendamente fiind supuse examinării comisiilor competente.

De emiterea raportului de către comisia sesizată în fond depinde înscrierea pe ordinea de zi a plenului, iar acest raport trebuie să facă referire și la avizele Consiliului Legislativ și la alte avize, după caz, dar și la punctul de vedere al Guvernului. Raportul pe marginea propunerii legislative poate fi de adoptare, adoptare cu amendamente sau respingere. Aceste aspecte sunt prevăzute în Regulamentul Camerei Deputaților.

Dezbaterea în plen

Conform Articolului 87 al aceluiași regulament, proiectele de legi şi propunerile legislative se înscriu în proiectul ordinii de zi în termen de cel mult 5 zile de la primirea de către Biroul permanent a raportului comisiei sesizate în fond, în cazul în care Camera Deputaţilor a fost sesizată ca primă Cameră, şi în termen de cel mult 7 zile pentru cele în care este Cameră decizională. În plen nu se mai pot aduce amendamente (art. 103). Deși de obicei se ține cont de raportul emis de comisii, acest lucru nu e neapărat adevărat (se votează mai întâi asupra raportului, care poate fi admis sau respins, fie că e favorabil sau nefavorabil). Important! Dacă au existat în raportul comisiei sesizate amendamente admise sau respinse, respectiva inițiativă de politică publică se va dezbate pe articole (adică, unele amendamente pot fi respinse iar altele admise).

După ce prima cameră sesizată s-a pronunțat asupra unui proiect de lege (sau dacă aceasta e adoptată tacit), inițiativa legislativă merge ulterior la camera decizională (de obicei Camera Deputaților). Dacă și aici va fi aprobată (nu există procedura adoptării tacite la camera decizională), aceasta trebuie să fie promulgată de președinte, înainte de a fi publicată în Monitorul Oficial și a intra în vigoare.

Procedura privind sesizarea Curții Constituționale și promulgarea

Articolul 77 din Constituție precizează că Legea se trimite, spre promulgare, Președintelui. Promulgarea se face în termen de cel mult 20 de zile de la primire.Înainte de promulgare, Președintele poate cere Parlamentului, o singură dată, reexaminarea legii.

Dacă Președintele a solicitat reexaminarea, ori dacă s-a cerut verificarea constituționalității ei, promulgarea legii se face în cel mult 10 zile de la primirea legii adoptate după reexaminare sau de la primirea deciziei CCR prin care s-a confirmat constituționalitatea (Articolul 146 menționează că CCR se pronunță asupra constituționalității legilor la sesizarea Președintelui, a unuia din președinții celor 2 Camere, a Guvernului, a Avocatului Poporului, a Înaltei Curți de Casație și Justiție, a unui nr. Minim de 25 senatori sau 50 de deputați, sau din oficiu dacă e vorba de inițiative de revizuire a Constituției). În ultima vreme, Avocatul Poporului și-a exercitat prerogativul constituțional pentru foarte multe proiecte de politici publice.

Publicarea

Legea apoi intră în vigoare la 3 zile de la data publicării, sau la o dată ulterioară prevăzută în text (intrarea în vigoare se face imediat doar dacă e vorba de Ordonanțe de Urgență, conform Articolului 115 al Constituției)

Participarea în procesul decizional 

Accesul la informații de interes public 

Conform Legii 544/2001, accesul liber și neîngrădit al persoanei la orice informații de interes public, constituie unul dintre principiile fundamentale ale relațiilor dintre persoane și autoritățile publice, în conformitate cu Constituția României și cu documentele internaționale ratificate de Parlamentul României.

Orice autoritate sau instituție publică ce utilizează sau administrează resurse financiare publică este obligată să se supună prevederilor legii 544/2001. De asemenea, se supun prevederilor prezenței legi partidele politice, federațiile sportive și organizațiile neguvernamentale de utilitate publică, care beneficiază de finanțare din bani publici

Asigurarea de către autoritățile și instituțiile publice a accesului la informațiile de interes public, ca în cazul informațiilor ce vizează politici publice, se face din oficiu sau la cerere, prin intermediul compartimentului pentru relații publice sau al persoanei desemnate în acest scop.

Conform art. 5, fiecare autoritate sau instituție publică are obligația să comunice din oficiu o serie de informații de interes public printre care sursele financiare și bilanțul contabil, actele normative care reglementează organizarea și funcționarea autorității sau a instituției publice, documentele de interes public și programele și strategiile proprii,

Mai mult decât atât, conform art. 7, autoritățile și instituțiile publice au obligația să răspundă în scris la solicitarea informațiilor de interes public în termen de 10 zile sau, după caz, în cel mult 30 de zile de la înregistrarea solicitării, în funcție de dificultatea, complexitatea, volumul lucrărilor documentare și de urgența solicitării. În cazul în care durata necesara pentru identificarea și difuzarea informației solicitate depășește 10 zile, răspunsul va fi comunicat solicitantului în maximum 30 de zile, cu condiția înștiințării acestuia în scris despre acest fapt în termen de 10 zile.

Transparența decizională 

Conform Legii 52/2003, autoritatea publică responsabilă cu elaborarea unui proiect de act normativ va publica proiectul actului normativ pe pagina sa personală. Fiecare instituție publică are obligația de a avea o pagină dedicată transparenței decizionale, acolo unde persoanele interesate de politici publice pot consulta documentele ce conțin forma inițială a actului normativ și expunerea de motive.

Autoritățile publice pot organiza dezbateri publice pentru a discuta proiectele de acte normative ce vor fi supuse spre aprobare. La dezbatere va participa obligatoriu inițiatorul, experții și specialiștii care au participat la elaborarea notei de fundamentare sau a expunerii de motive și persoanele interesate care se înscriu pentru a participa la dezbaterea publică.

În toate cazurile în care se organizează dezbateri publice, acestea trebuie să se desfășoare în cel mult 10 zile calendaristice de la publicarea informației cu privire la dezbatere, Autoritatea publică în cauză trebuie să analizeze toate recomandările referitoare la proiectul de act normativ în discuție.

Dezbaterile parlamentare 

Conform regulamentelor Camerei Deputaților și al Senatului, ședințele comisiilor parlamentare sunt publice, cu excepția cazurilor în care plenul acestora prevede altfel. De asemenea, aceste ședințe pot fi transmise atât pe rețeaua internă de televiziune cât și la posturile de radio și televiziune. Așadar, persoanele interesate care nu doresc luarea cuvântului în cadrul dezbaterilor parlamentare le pot urmări online.

Persoanele care doresc să participe la dezbaterile parlamentare care vizează politici publice pot trimite o solicitare către secretariatul comisiei la care vor sa participe. Apoi, președintele comisiei este responsabil cu aprobarea listei de invitați. Persoanele care doresc luarea cuvântului vor face această precizare în solicitarea de participare la comisie.